國務院、中央軍委于11月14日正式對外發(fā)布早前已于8月19日制定的《關于深化我國低空空域管理改革的意見》(簡稱《改革意見》)，對深化我國低空空域管理改革作出明確部署。意見中首次明確了深化低空空域管理改革的總體目標、階段步驟和主要任務。
以下為《改革意見》全文。
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構，各軍區(qū)、各軍兵種、各總部，武警部隊：
低空空域是通用航空活動的主要區(qū)域，深化低空空域管理改革，是大力發(fā)展通用航空、繁榮我國航空業(yè)的重要舉措，是促 進我國經濟社會發(fā)展的迫切需要。黨中央、國務院、中央軍委十分重視發(fā)展航空業(yè)和做好空管工作，在軍地雙方的共同努力下，我國空域管理不斷改進，空域資源逐 步得到有效利用，在經濟社會發(fā)展和國防建設中發(fā)揮了重要作用。隨著我國航空事業(yè)特別是通用航空事業(yè)的快速發(fā)展，空域管理工作出現了一些新情況、新問題，亟 需通過深化改革加以解決?，F就深化我國低空空域管理改革提出以下意見。
一、充分認識深化低空空域管理改革的重大意義
低空空域管理改革是經濟社會發(fā)展的必然要求。近年來，我國通用航空快速發(fā)展，飛行總量年均增長達10％以上，行業(yè) 規(guī)模日益擴大，應用領域不斷拓展，飛行種類日益增多，飛行需求漸趨旺盛。隨著經濟持續(xù)快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，預計今后10年間我國通用航空年 均增長將達到15％以上，對低空空域的需求與日俱增，將對低空空域管理和服務提出更高的要求。適時深化低空空域管理改革，有利于充分開發(fā)利用低空空域資 源，促進通用航空事業(yè)、航空制造業(yè)和綜合交通運輸體系的發(fā)展；有利于拉動內需、擴大就業(yè)，培育新的經濟增長點；有利于為國防建設提供航空人力資源儲備和基 礎環(huán)境支撐，對全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
低空空域管理改革是一項緊迫而重大的現實任務。改革開放以來，我國在低空空域管理改革方面進行了探索，低空空域管 理政策法規(guī)相繼出臺，運行管理不斷改進，保障手段得到改善，改革試點取得了初步成效。同時必須看到，低空空域管理還存在空域劃分不夠合理、管理體制不夠科 學、運行機制不夠順暢、法規(guī)制度不夠健全、手段建設不夠配套、安全責任不夠明晰、服務保障不夠完善等問題，與通用航空用戶和社會公眾期望還有較大差距。當 前，低空空域管理改革正處于重要階段，必須研究制定更加有力的政策措施，抓緊解決現行管理模式與不斷增長的低空空域需求之間的矛盾，切實改進和完善管理與 服務，推動航空事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。
二、深化低空空域管理改革的總體思路
指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以快速增長的通用航空需求為牽 引，以構建服務便捷、運轉高效的管理模式和運行機制為重點，牢固樹立安全發(fā)展理念，確?？辗腊踩€(wěn)定，積極穩(wěn)妥推進低空空域管理改革，最大限度盤活低空空 域資源，促進通用航空事業(yè)健康有序發(fā)展，為經濟建設、國防建設和社會發(fā)展提供有力支撐。
基本原則。
堅持統籌兼顧，科學制定方案。把低空空域管理改革作為今后一個時期國家空管改革和建設的重點任務，加強整體方案設計，合理確定目標任務，科學制定方法步驟，不斷探索和完善具有中國特色的低空空域管理體制、運行機制、政策法規(guī)和服務保障體系。
深化理論研究，發(fā)揮先導作用。深入研究和構建我國低空空域管理理論體系，全面系統分析低空空域管理改革的基本問題，進一步形成共識、統一思想，為改革提供理論指導。
精心組織試點，積極穩(wěn)妥推進。選擇具有典型代表意義的區(qū)域進行深化改革試點，認真總結經驗，完善對策措施，為全面推開低空空域管理改革奠定基礎。
加強科技創(chuàng)新，完善技術保障。堅持從國情軍情出發(fā)，借鑒國際相關標準規(guī)范和先進理念，加大技術攻關力度，加強技術引進和消化吸收再創(chuàng)新，努力提高技術保障能力和自主可控水平。
堅持安全第一，切實規(guī)范管理。牢固樹立安全發(fā)展理念，始終把確保空防安全、飛行安全和地面重要目標安全放在首位，層層落實責任，切實加強管理，嚴格規(guī)范操作，堅決防止引發(fā)重大安全問題。
改革目標。
1.總體目標。
通過5至10年的全面建設和深化改革，在低空空域管理領域建立起科學的理論體系、法規(guī)標準體系、運行管理體系和服務保障體系，逐步形成一整套既有中國特色又符合低空空域管理規(guī)律的組織模式、制度安排和運作方式、充分開發(fā)和有效利用低空空域資源。
2.階段目標。
試點階段：在長春、廣州飛行管制分區(qū)改革試點的基礎上，在沈陽、廣州飛行管制區(qū)進行深化試點，在更大范圍深入探索低空空域管理改革的經驗做法，研究提出低空空域劃分標準，完善政策法規(guī)，探索運行機制，簡化工作程序，優(yōu)化服務保障模式，為全面推進低空空域管理改革奠定基礎。
推廣階段：在全國推廣改革試點，在北京、蘭州、濟南、南京、成都飛行管制區(qū)分類劃設低空空域，進一步建立健全法規(guī)標準，優(yōu)化運行管理模式、合理布局和建設服務保障網點，基本形成政府監(jiān)管、行業(yè)指導、市場化運作、全國一體的低空空域運行管理和服務保障體系。
深化階段：進一步深化改革，使低空空域管理體制機制先進合理、法規(guī)標準科學完善、運行管理高效順暢、服務保障體系可靠完備，低空空域資源得到科學合理開發(fā)利用。
三、深化低空空域管理改革的主要任務和措施
分類劃設低空空域。按照管制空域、監(jiān)視空域和報告空域劃設低空空域，區(qū)分不同模式實行分類管理試點。管制空域，航 空用戶申請飛行計劃，空管部門掌握飛行動態(tài)，實施管制指揮；監(jiān)視空域，航空用戶報備飛行計劃，空管部門監(jiān)視飛行動態(tài)，提供飛行情報和告警服務；報告空域， 航空用戶報備飛行計劃，向空管部門通告起飛和降落時刻，自行組織實施，空管部門根據用戶需要，提供航行情 <http://quotes.money.163.com/>報 服務?？哲姇嘘P單位和部門，統籌公共運輸航空、通用航空和軍事航空低空使用需求，研究提出各類低空空域劃設方案報國家空管委審批，逐步調整審批權限。 各類低空空域垂直范圍原則為真高1000米以下，可根據不同地區(qū)特點和實際需要，具體劃設低空空域高度范圍，報批后嚴格掌握執(zhí)行。民航局會同空軍研究論證 在現行航路內、高度4000米以下，按監(jiān)視空域管理辦法為通用航空飛行提供空中交通服務。在空中禁區(qū)、空中危險區(qū)、國境地帶、全國重點防空目標區(qū)和重點防 空目標周圍一定區(qū)域上空以及飛行密集地區(qū)、機場管制地帶等區(qū)域，原則上不劃設監(jiān)視空域和報告空域。
加快推進深化低空空域管理改革試點。按照國家空管委統一部署，空軍統一組織試點區(qū)域內各有關單位，借鑒飛行管制分 區(qū)試點經驗，研究制定擴大試點的總體方案和實施細則，明確目標任務、方法步驟和具體措施。通過擴大試點，進一步研究提出飛行管制區(qū)內低空空域分類劃設標準 和各類通用航空器準入標準，低空空域管理的政策法規(guī)和運行機制，以及大范圍構建服務保障網點的措施辦法。要高度重視理論研究，結合試點研究構建低空空域管 理的理論體系，指導改革實踐。要及時研究解決試點中出現的新情況新問題，在確保安全的前提下，允許突破現行規(guī)章，實行機制和制度創(chuàng)新，為全面推開低空空域 管理改革探索路子、積累經驗。
構建低空空域法規(guī)標準體系。結合制定航空法，將低空空域管理納入法律體系，為開發(fā)利用低空空域資源和實施有效管理 提供法律保障；根據通用航空發(fā)展需求和改革試點經驗做法，組織修訂《通用航空飛行管制條例》?？哲姇窈骄盅芯恐贫ǖ涂湛沼蚍诸悩藴屎瓦\行管理規(guī)范，制 定完善小型運輸機、直升機在低空空域內的儀表、目視飛行規(guī)則及配套法規(guī)。民航局組織制定完善通用航空器準人標準、通用航空有償服務標準、從業(yè)人員教育培訓 標準、飛行執(zhí)照管理規(guī)章、儀表和目視飛行規(guī)則等，逐步形成具有中國特色的低空空域管理法規(guī)標準體系。
建立高效便捷安全的運行管理機制。軍民航各級航空管理部門要牢固樹立服務意識，改進通用航空起降點審批辦法，簡化 審批程序，縮短審批時間。采用多種通聯手段，方便航空用戶申報飛行計劃、報備相關事宜。適應通用航空飛行時效性強的特點，研究在監(jiān)視、報告空域實行空管部 門監(jiān)督管理，通用航空用戶自主運行、自負責任的運行管理模式。采取在網站發(fā)布信息、發(fā)行低空航圖等多種方式，及時公布低空空域劃設使用情況，發(fā)布通用航空 飛行所需的相關信息，提高低空空域運行管理和服務效率。
加強低空空域管理配套設施建設。圍繞提高管理能力和服務保障水平，由國家空管委辦公室根據低空空域劃分情況，組織 有關單位研究論證不同區(qū)域內配套設施設備建設需求，研究制定建設規(guī)劃，明確建設目標和任務，對地面監(jiān)視、通信、導航、氣象服務等各類設施設備建設作出具體 規(guī)劃，對機載設備提出明確要求。2010年年底前，空軍組織完成低空空域管理改革試點工程項目建設，結合試點研究提出管制、監(jiān)視、報告三種不同空域內設施 設備建設的具體標準和要求，會同民航局共同印制發(fā)行低空航圖，為全面推開低空空域管理配套設施建設摸索經驗。把低空空域管理設施設備建設納入軍民航空管系 統建設規(guī)劃，統籌安排，加大政策支持和經費投入力度，為推進改革創(chuàng)造有利條件。軍民航要依據建設規(guī)劃和標準，對建設項目進行深入研究論證，確保建設質量， 充分發(fā)揮投資效益。
完善通用航空服務保障體系。在現行空管體系下，按照區(qū)域、分區(qū)、航空服務站三級服務管理架構，建立通用航空服務保 障體系。國家空管委辦公室組織有關單位，研究論證通用航空服務保障體系建設需求、標準規(guī)范和整體布局，制定建設規(guī)劃。區(qū)域、分區(qū)通用航空保障系統，依托現 有管制中心建設；航空服務站建設與管理，由民航負責。要充分利用現有機場管制中心，增加設備、擴展功能，為通用航空飛行及時提供氣象服務、飛行計劃服務、 航行情報服務、告警服務、飛行支援、應急救援和其他相關支持。鼓勵地方政府和社會力量在現行空管能力覆蓋不到的地區(qū)，投資建設航空服務站，納入空管行業(yè)管 理體系。通用航空用戶根據飛行需要，就近在航空服務站獲取服務。
建立健全飛行人員培訓機制。適應通用航空快速發(fā)展和安全有序運行需要，由民航局牽頭，系統研究論證加強通用航空飛 行人員培訓問題，提出改進意見。加強院校和培訓機構的資質審查，完善培訓考核內容和方法，航空管理部門嚴格組織輕型航空器飛行駕駛執(zhí)照發(fā)放管理和資質審 核。航空公司認真組織飛行人員崗前培訓，嚴格遵守飛行規(guī)則，熟悉飛行環(huán)境，熟練掌握通用航空飛行特點和特殊情況處置方法。各地區(qū)空管協調委要認真研究做好 通用航空從業(yè)人員安全教育工作，從本地區(qū)特點出發(fā)，采取有效的組織方式，加強通用航空從業(yè)人員的空防安全、航空法規(guī)、空域管理、防止空中相撞等方面的教 育，指導通用航空公司每年開展不少于一次的集中教育培訓，促進通用航空從業(yè)人員學法、知法、守法。
加強低空空域飛行安全監(jiān)控和管理。貫徹安全第一、預防為主的方針，嚴格低空空域使用資格審查，嚴密組織低空飛行活 動，嚴防發(fā)生重大安全事故。組織實施低空飛行，航空用戶承擔目視飛行安全主體責任，空管運行部門負責提供儀表飛行安全間隔服務。各級民航主管部門積極協調 當地政府和軍航有關部門，依據我國飛行法律規(guī)章，建立完善低空空域飛行違規(guī)處罰機制，積極會同公安、工商等部門實施軍地聯合執(zhí)法，嚴肅處理超執(zhí)照等級飛 行、超空域范圍飛行等擾亂空中秩序的違法行為，確保飛行安全和地面重要目標安全。軍民航空管部門牽頭研究制定和完善低空飛行突發(fā)事件應急處置預案，明確相 關單位職責和工作程序，建立應急反應機制，確保及時有效處置各類緊急突發(fā)事件。
建立低空空域管理評估監(jiān)督機制。由國家空管委辦公室牽頭，組織航空管理部門、航空用戶、科研院所等單位，制定低空 空域管理評估標準，研究開發(fā)綜合評價系統，督導軍民航各級空管部門依據標準做好管理評估工作。各地區(qū)空管協調委要把管理評估工作作為空管績效考評的重要內 容，從起降點布局、空域使用效率、飛行安全指標、航空服務站服務質量、用戶滿意程度等方面，定期對本地區(qū)低空空域運行管理情況進行分析評估，及時發(fā)現并解 決問題。要充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用，注意聽取社會各界特別是通用航空用戶的意見建議，不斷改進管理方式和手段，提高低空空域管理水平。
四、切實加強深化低空空域管理改革工作的組織領導
加強組織領導。國家空管委負責全國低空空域管理改革的組織領導工作，各地區(qū)空管協調委負責對本地區(qū)改革工作實施統一領導。各有關部門和單位要牢固樹立大局觀念，團結協作，緊密配合，積極解決改革過程中出現的矛盾和問題，加快推進深化低空空域管理改革。
加強宣傳教育。要大力加強航空法制宣傳教育，提高社會公眾和通用航空用戶的航空法制意識，形成關心航 空事業(yè)發(fā)展、支持低空空域管理改革、維護空防安全穩(wěn)定的社會環(huán)境。新聞媒體要廣泛宣傳深化低空空域管理改革的重大意義，普及通用航空知識，正確引導公眾了 解掌握相關政策法規(guī)、標準要求和有關常識，為推進低空空域管理改革營造良好氛圍。
中華人民共和國國務院
中華人民共和國中央軍事委員會
二○-○年八月十九日